西安地铁在建10号线试验线路事故  致1死2伤

第三, 明确的职责配置与程序优化。

地方立法包括地方性法规和地方政府规章。[41] 参见，韩冬：公安机关事权划分与警种设置初探，载于《江西警察学院学报》2016年第5期。

然而，绝大多数问题都比上述两种纯粹类型更为复杂，而同时具有全国性和地方性，因而中央和地方同时具有立法权，中央和地方具有所谓的共有立法权。[38] 他们进一步指出，对于地方事权，应当要强调指导性，以块为主，自主履职。民主集中制原则下形成的中央政府与地方政府关系，并非是一种完全制度化和法律化的关系，而主要是一种靠权力和信仰来维系的政治关系。[20] 有关事权划分的理论极多，有委托——代理理论、公共产品层次性理论、博弈理论、市场经济理论、公共需要理论、制度变迁与体制创新理论、公平与效率理论、依法理财理论、政体——国体——国家结构理论、公共财政理论、民主集中制理论、功能最适理论、程序保障理论、特定机制和方法理论等十多种。这种出自对实践的自觉感悟，促使我们必须对有关立法进行批评性反思。

[11] 事权是对公共事务的行政管理权，即政府依法管辖某一领域公共事务并负责组织、实施的权力。四是国家荣誉，比如，拟以国务院名义授予荣誉称号的（第34条）。例如, 对于《立法条例》这类设区的市在行使地方立法权时必要且合理, 但却不在《立法法》明确授权范围之内的设区的市法制建设需求, 可以考虑在依法不予批准的同时, 研究制定作为省级地方性法规的《立法条例》, 从而对设区的市立法需求给予越级的回应。

2. 设区的市地方性法规合宪性审查的展开 第一, 贯彻谨慎放权的基本立场。27第二, 当抵触对象为省级地方性法规时, 虽然《宪法》第100条第2款的将其同前述三类中央立法作等同处理, 但从充分调动设区的市立法积极性、切实依据本市具体情况和实际需要推进法制建设、避免省级地方立法脱离设区的市实际而阻碍后者法治建设等考量出发, 可以在坚持法条不抵触的基础上, 适当允许法意不抵触的适用。虽然《立法法》的修改者认为这三类事项范围是比较宽的, 总体上看, 能够适应地方实际需要, 15但其实不然。第一, 在规范上, 就省级地方性法规的立法范围而言, 《立法法》第72条第1款除了根据本行政区域的具体情况和实际需要和不同宪法、法律、行政法规相抵触两项要求外, 并无具体的限制, 而省辖设区的市的《立法条例》需求又当然属于本行政区域的具体情况和实际需要, 这对于缓解某些设区的市地方性法规因立法范围或规范位阶局限而力有不逮的尴尬显然具有重要的补充价值。

25其中, 不一致仅限于对特定差异状态的客观描述, 近似于无罪推定的逻辑, 至于究竟是否合法合理, 则交由有权机关最终裁决确定;抵触则同违背一样, 在表述上具有明显的否定性评价的倾向, 本质上可理解为对不一致即违法的有罪推定。即:倘若所谓的不适当是由于省级政府规章未契合制定该地方性法规的设区的市的实际情况, 而非在整个省级地方内部的普遍意义上失准, 则批准设区的市地方性法规则仅意味着省级政府规章中不适当的规范在该设市范围内效力封存;倘若所谓的不适当与整个省级地方的普遍性实践存在龃龉, 则在批准设区的市地方性法规之后尚应考虑启动责成省政府作出修改或直接撤销该规章的后续程序。

2017年党的十九大更是言简意赅地强调:必须把党的领导贯彻落实到依法治国全过程和各方面。这就意味着, 在放权的改革已然实现之后, 制度实施将更多聚焦谨慎, 即对设区的市地方性法规制定权控制的实现, 其核心就在于对新增补的《宪法》第100条第2款的保障实施。有学者指出:‘设区的市扩容立法与‘加强备案审查的制度叠加区域, 就是设区的市地方立法的备案审查, 尤其是其地方性法规的审查。根据《立法法》第72条第2、3款, 一方面, 省级地方性法规同宪法、法律和行政法规一样, 一旦设区的市地方性法规与之抵触, 省级人大常委会即可不予批准;另一方面, 设区的市同省级政府规章抵触的, 省级人大常委会应当作出处理决定, 即暗示了某种酌情空间。

实践表明, 在全国各地对立法权呼声高涨的情况下, 特定城市的立法需求并不会产生任何实际控制价值。我国宪法确立了中国共产党的领导地位。第二, 从宪法文本而言, 根本法层面的控权无非集中体现为报批准和不抵触两项最基本的要求, 对其内涵的精准把握和相应制度的科学构建也就成为问题的关键。第三, 制度上, 个别《立法法》规则虽然明确但却缺乏有效的实施保障机制, 导致合法性审查依据不足, 此时应直接引入合宪性审查。

相关过滤机制的具体建构可围绕如下四类标准展开。而2018年《宪法》第100条第2款的增设更是进一步将原本局限在纯粹法律层面的制度控制机制直接送入了宪法审查的大门。

28武增主编:《中华人民共和国立法法解读》, 中国法制出版社2015年版, 第267页。但对于不抵触的内涵却尚未达成共识。

同前述三种略显抽象的控制机制相比, 范围控制显然更具体、更富操作性。有学者将其分为三个层次:一是法条不抵触, 即不得同宪法、法律、行政法规的具体条文的内容相抵触;二是法意不抵触, 即不得同宪法、法律、行政法规的立法精神、基本原则相抵触;三是法权不抵触, 即不能超越宪法、法律授予地方人大及其常委会或政府的立法权限。因此, 设区的市囿于立法能力和立法经验的暂时欠缺而寻求省级立法的外部辅助, 尚属合理的制度变通范围, 但倘若因超出设区的市地方性法规制定权而寻求省级立法的补位, 则应慎之又慎。2然而学界对设区的市地方性法规制定权的合宪性一直存在争议, 直到2018年3月11日十三届全国人大一次会议第三次全体会议通过的《中华人民共和国宪法修正案》第47条明确规定:宪法第一百条增加一款, 作为第二款:‘设区的市的人民代表大会和它们的常务委员会, 在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下, 可以依照法律规定制定地方性法规, 报本省、自治区人民代表大会常务委员会批准后施行。第三, 对于抵触省级地方政府规章的, 须进一步考察冲突的规范双方的合理性。在扩权与控权之间, 宪法文本的原初意图如何解读?这是我们判断赛德尔 (Seydel) 所谓宪法所希望的是否实际上已经发生的核心基础。

22参见孙良胜、李艳中:《立法赋权于设区的市---从背景、理论到实践的探究》, 《岭南学刊》2016年第1期, 第88页。第三, 明确完全不得抵触的上位法规则的核心范围。

在设区的市地方性法规制定权的实施尤其是控制过程中, 党的领导显然具有独到的实践价值———鉴于《立法法》对设区的市地方性法规制定权的控制机制颇显单薄, 可通过引入执政党的外部积极效用予以补足。官方认可基于第72条第2款根据本市的具体情况和实际需要及不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的二分法, 13但从《宪法》第100条第2款的规定来看, 不抵触显然占据核心地位。

三、《宪法》第100条第2款:迈向放权与控权的制度均衡 《立法法》修改以来, 设区的市地方性法规制定权的实施总体情况较为平稳, 其本身也已深度融入中国特色社会主义法治体系的建设历程并成为其中具有标志性的制度改革样本。6另一方面, 备案审查确实在对设区的市地方性法规的控制实践中成效斐然。

1. 合宪性审查案的甄选标准 《宪法》第100条第2款针对设区的市地方性法规制定权的原则性规定主要依靠《立法法》的具体化付诸实施, 因此合宪性与合法性的讨论在相当程度上可能出现竞合。如为了确保新获立法权顺利落地, 部分设区的市 (自治州) 先行出台综合性的《立法条例》, 16而这类具有重要立法工作指导意义的地方性法规却不属于三类立法事项中的任何一类;又如部分地方的立法规划在三类事项之外设置的其他立法项目, 实际上也反映出对三类立法事项范围科学性的质疑。摘要:  2018年修宪新增关于设区的市地方性法规制定权的第100条第2款, 具有鲜明的谨慎放权意图:在下放地方立法权的同时, 实施以《立法法》为基础的合法性控制, 以及作为兜底性保障的合宪性控制。这既要求作为终极控权机制的合宪性审查不能轻易出场, 亦要求作出不合宪的判断时同样要充分彰显谨慎的精神。

17 其次, 控制制度的实效性之殇。26综合前述对三种理论上的不抵触的逻辑分析, 除法权不抵触明确圈示了设区的市地方性法规制定权的禁区而成为捍卫谨慎意图的红线之外, 其余两种不抵触类型可根据不同的抵触对象类型的组合适用, 以充分彰显设区的市立法能动性的放权意图

如程序制度中对省级人大常委会批准权的四个月的时限因抑制控权而具有鲜明的放权的倾向, 实体制度中省级地方立法作为设区的市立法外部辅助机制的有限性则集中反映了控权的规范初衷。有学者指出:‘设区的市扩容立法与‘加强备案审查的制度叠加区域, 就是设区的市地方立法的备案审查, 尤其是其地方性法规的审查。

第三, 与《宪法》第100条第2款同时进入宪法文本的宪法和法律委员会承担了对新时代推动宪法实施的丰富期待, 其与《宪法》第100条第2款间的体系解释逻辑对设区的市地方性法规制定权的科学实践意义重大。显然, 四市很难在两个月内即实现立法能力等方面的全面突破。

25其中, 不一致仅限于对特定差异状态的客观描述, 近似于无罪推定的逻辑, 至于究竟是否合法合理, 则交由有权机关最终裁决确定;抵触则同违背一样, 在表述上具有明显的否定性评价的倾向, 本质上可理解为对不一致即违法的有罪推定。只有在党的领导下依法治国、厉行法治, 人民当家作主才能充分实现, 国家和社会生活法治化才能有序推进。参见胡锦光:《论合宪性审查的过滤机制》, 《中国法律评论》2018年第1期, 第66页。2018年6月22日第十三届全国人民代表大会常务委员会第三次会议通过的《全国人民代表大会常务委员会关于全国人民代表大会宪法和法律委员会职责问题的决定》在原法律委员会的职责之外, 新增推动宪法实施、开展宪法解释、推进合宪性审查、加强宪法监督、配合宪法宣传等工作职责, 成为保障第100条第2款实施最直接的宪法机制。

如前文提及的《宪法》第100条第2款规定的设区的市地方性法规的不抵触对象仅限于四类立法, 而《立法法》第72条第3款基于谨慎放权的宪法意图, 将省级政府规章进一步纳入设区的市地方性法规能否抵触的讨论范围。36参见王建学:《中央的统一领导:现状语问题》, 《中国法律评论》2018年第1期, 第47页。

14另一方面, 三类立法事项的范围限制失准。例如, 对于《立法条例》这类设区的市在行使地方立法权时必要且合理, 但却不在《立法法》明确授权范围之内的设区的市法制建设需求, 可以考虑在依法不予批准的同时, 研究制定作为省级地方性法规的《立法条例》, 从而对设区的市立法需求给予越级的回应。

34关于放权与授权的循环现象, 参见熊文钊:《大国地方:中央与地方关系法治化研究》, 中国政法大学出版社2012年版, 第47-48页。《立法法》第3条将坚持中国共产党的领导作为我国立法基本原则之一的规定即成为前述关联逻辑成立的核心规范依据。

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